Для того, чтобы в целом увидеть весь массив действующего законодательства, выявить и устранить несогласованность, противоречия, пробелы правового регулирования, так называемые дефекты законодательства, повысить его эффективность, сделать информационно более доступным и удобным для пользования, способствовать его изучению и исследованию, а также для формирования правосознания граждан, необходимо провести систематизацию законодательства.
Что это означает?
Систематизация законодательства – это деятельность по его совершенствованию, приведению всех действующих нормативных правовых актов в единую, целостную, внутренне и внешне согласованную, непротиворечивую систему.
Систематизация бывает, как внутренней, так и внешней. Целью внутренней систематизации является обработка нормативных актов, способствующая достижению внутреннего единства норм права, устранению коллизий, пробелов в праве. Целью внешней–классификация нормативных актов.
Систематизацию законодательства можно провести 4-мя разными самостоятельными формами:
Первый – через так называемый учёт законодательства. Яркими примерами являются правовые системы Гарант и Консультант.
Вторая форма – это инкорпорация законодательства. Это деятельность по упорядочению действующих нормативных актов путём их объединения в хронологическом, тематическом, алфавитном порядке (без изменения формы и содержания) в соответствующем официальном, официозном (полуофициальном) или неофициальном сборнике (собрании). Например, Собрание Законодательства или Сборник прав коренных малочисленных народов под разными редакциями.
Третья форма систематизации законодательства – это его консолидация. То есть - сведение (объединение) соответствующего множества нормативных актов по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один укрупнённый акт. Новый укрупнённый акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку принимается компетентным правотворческим органом и имеет все необходимые собственные официальные реквизиты. Его особенность в том, что он не меняет содержание правового регулирования, только вносит изменения, относящиеся к форме законодательства.
И четвертая форма систематизации - это кодификация законодательства. Это правотворческая деятельность по радикальной количественно-качественной переработке формы и содержания законодательства путём создания нового, сводного, систематизированного (единого, логически и юридически целостного, внутренне и внешне согласованного) нормативного акта повышенного уровня стабильности.
Кодификация может быть общей, отраслевой и специальной (комплексной).
Главная конечная цель кодификации – создание т.н. кодификационного акта. Это могут быть Основы Законодательства, Кодекс, Устав, положение или Правила.
Что касается законодательства – в широком понимании, – это свод нормативных правовых актов, включая подзаконные акты.
В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы, подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры.
Система законодательства Республики Саха (Якутия), регулирующего права коренных малочисленных народов Севера включает:
- законы- это Конституция Республики Саха (Якутия) (наш Основной закон) и Законы, принимаемые Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия);
- подзаконные акты, также являющиеся нормативными правовыми актами, издаваемыми на основе и во исполнение законов. В подзаконных актах нормы законов, регулирующих права коренных малочисленных народов, конкретизированы. Их перечень обширен: это Указы и Распоряжения Главы Республики Саха (Якутия), Постановления и Распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия), Постановления Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) (в настоящее время, упразднен), ведомственные акты;
- межрегиональные договоры (соглашения) - нормативные правовые акты, регулирующие отношения между различными субъектами РФ по вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес (например, совместная деятельность в экономической области). В республике практически ежегодно подписываются межрегиональные соглашения, и во многих содержатся статьи, регулирующие права коренных малочисленных народов Севера. Для придания им юридической силы и характера нормативности необходимо рассмотреть возможность их принятия с соблюдением установленной законодательством процедуры- через принятие Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и опубликованием через официальные средства массовой информации.
В Республике Саха (Якутия) сложилось обширное законодательство, за более чем четверть века было принято изрядное количество нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), регулирующих права коренных малочисленных народов Севера в целом. Общепризнано, мы являемся лидерами, пионерами в Российской Федерации по нормативному регулированию вопросов наших прав. Эталоном - для других субъектов Российской Федерации. Если проанализировать, с чем это связано, то следует сказать, что, принятие большого количества нормативных правовых актов в Республике Саха (Якутия), регулирующих права коренных малочисленных народов Севера, было связано:
во-первых, с принятием 31 марта 1992 года Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации – упрощенно называемого Федеративным Договором;
во-вторых, с принятием Конституции Республики Саха (Якутия) — основного закона Республики Саха (Якутия) Верховным Советом Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992. Практически весь текст Конституции Республики Саха (Якутия) пронизан духом прав коренных малочисленных народов Севера;
в-третьих, с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, где в двух статьях были закреплены права коренных малочисленных народов, а также впервые законодательно на федеральном уровне было официально закреплено само понятие «коренные малочисленные народы» - в статье 69. Исходя из этой статьи Россия гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Закрепив в Конституции данное положение, Российская Федерация продемонстрировала свою готовность развивать в законодательстве положения международного права, направленные на защиту коренных малочисленных народов. Кроме статьи 69 Конституции Российской Федерации, отдельное упоминание о защите прав малочисленных народов содержится также в статье 72 (п. «м» ч. 1) Конституции. В названной статье указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». Из этого следует, что защита прав коренных малочисленных народов должна осуществляться на двух территориальных уровнях – федеральном и субъектов Российской Федерации. Именно из части 1 пункта «М» статьи 72 Конституции Российской Федерации начало развиваться региональное законодательство по правам коренных малочисленных народов, регулирующих основу жизнедеятельности - защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни;
В-четвертых, с имевшейся достаточной финансовой самостоятельностью Республики Саха (Якутия), позволявшей решать указанные проблемы, в начале 90-х годов;
И, возможно, самое главное, присутствием политической воли со стороны органов власти Республики Саха (Якутия) по решению проблем коренных малочисленных народов Севера, которое проводило активную политику по государственному регулированию многогранных отношений, складывающихся при регламентации самых различных сфер: политической, экономической, социальной, духовно-культурной.
Теперь, вернемся к Федеративному договору.
Пункт 2 статьи 2 Федеративного Договора позволил органам власти Республики Саха (Якутия) осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов по вопросам защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни. В этой статье Договора следует обратить внимание на то, что такое право у субъектов РФ, где проживают коренные малочисленные народы, могло появиться только после того, как федеральные органы государственной власти Российской Федерации издадут Основы законодательства в этой области. Федеративный договор был принят в 1992 году. Понадобилось 7 лет, чтобы Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла те самые Основы законодательства – это были федеральные законы от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[1], от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[2], от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[3], где впервые на законодательном уровне была закреплена государственная поддержка коренных малочисленных народов как самостоятельных субъектов права на традиционное природопользование, а в связи с этим — на защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни,
И, если, посмотреть законы Республики Саха (Якутия), прямо регулирующие права коренных малочисленных народов Севера, то сразу бросается в глаза, что все они были приняты в период с 2003 по 2016 года, то есть, только после принятия федеральных основ.
Кроме Конституции Республики Саха (Якутия), принятой в 1992 году, только один закон Республики Саха (Якутия) был принят до 2003 года, непосредственно касающийся прав коренных малочисленных народов, это закон «О северном домашнем оленеводстве» 1997 года.
Вместе с тем, в отсутствие законов, прямо регулирующих права коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), до их принятия в 2003 году, были приняты 5 отраслевых законов, в которых прописаны нормы права, регулирующие наши вопросы. Первый из них был принят в 1992 году–это Закон о языках Республики Саха (Якутия).
Всего на сегодняшний день приняты и действуют более 31 отраслевого закона, включая Земельный Кодекс и Административный кодекс, где отражены права коренных малочисленных народов Севера, последний был принят в июле 2018 года и касается ответственного недропользования на территории нашей республики.
Что касается перечня подзаконных актов – он обширен. И именно с ним предстоит кропотливая работа в рамках систематизации законодательства.
В заключении, хотела бы обратить внимание на два момента.
Первый. В рамках систематизации законодательства Республики Саха (Якутия), регулирующего права коренных малочисленных народов Севера, ведущими учеными-правоведами ИГПАН РАН, в рамках подготовленного сравнительного анализа, предлагается объединение законов в 3 основных закона.
В первый закон «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» предлагается объединить такие законодательные акты, как:
- Закон Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. 227-З № 461-III «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (новая редакция)»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 8 ноября 2012 г. 1112-З № 1145-IV «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), ведущих кочевой образ жизни»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2003 г. 59-З № 121-III «О перечне коренных малочисленных народов Севера и местностей (территорий) их компактного проживания в Республике Саха (Якутия) (новая редакция)»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 15 апреля 2004 г. 133-З № 269-III «О распространении положений Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» на русских арктических старожилов Якутии (походчан и русскоустьинцев)»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 г. 207-З № 419-III «О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) (новая редакция)».
В рамках второго консолидированного закона предлагается инкорпорировать такие законы, как:
- Закон Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2010 г. 820-З № 537-IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 1 марта 2011 г. 897-З № 715-IV «О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»;
- Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. 370-З № 755-III «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)».
Наконец, в рамках третьей группы, под общим названием Закона Республики Саха (Якутия) «О статусе языков коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)», эксперты предложили объединить:
- Закон Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 г. 111-З № 243-III «О статусе языков коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»;
Закон Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2011 г. 980-З № 857-IV «О государственной поддержке средств массовой информации, издаваемых (выпускаемых) на языках коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия)».
Учеными видится, что такая инкорпорация, близких по предмету регулирования законов, оптимизирует не только правовую базу Республики Саха (Якутия) в данной области отношений, но и будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики за счет повышения качества закона. В то же время, инкорпорация, всегда требует глубокой научной проработки, в том числе с учетом определения места в правовой системе и прогнозных оценок его реализации. Нельзя не учитывать, что разнородность правовых норм, их различная отраслевая принадлежность, не позволяют осуществить полноценную систематизацию законодательства. В противном случае это приведет к ее нарушению, взаимному дублированию правовых норм в правовых актах, еще большему нарушению его системного развития. К тому же, систематизация— длительный и трудоемкий процесс, во многом ― это вопрос будущего, а не современного этапа, решение же существующих проблем нужно искать и находить сегодня.
Второй момент.
Также следует отметить, что нельзя строить государственную политику в отношении коренных малочисленных народов Севера, рассматривая данные народы в качестве укрупненного, однородного, недифференцированного объекта управленческого воздействия. При таком подходе вряд ли можно рассчитывать на практический эффект от ее реализации. В этой связи следует заметить, что еще в Декларации ООН о правах коренных народов специально обращается внимание на то, что их положение «различно в разных регионах и в разных странах и что необходимо принимать во внимание важность национальных и региональных особенностей и различных исторических и культурных традиций». К сожалению, данный факт не всегда встречает должную поддержку в разных странах мира, в том числе и у нас, в субъектах Российской Федерации. Без решения этой проблемы и осуществления индивидуального подхода органов государственной власти к обеспечению прав каждого малочисленного народа, которых в республике – шесть, нам не решить проблемы данных народов.
Ольга Тимофеева-Терешкина, Ассоциация долган Республики Саха (Якутия)
[1] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[2] СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
[3] СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
© Ассоциация КМНС Республика Саха (Якутия)
По какому адресу пройдет онлайн форум? Где ссылки?