Учет интересов коренных малочисленных народов Севера при принятии решений в сфере недропользования

Доклад первого вице-президента Ассоциации КМНС Республики Саха (Якутия) на парламентских слушаниях «Правовое регулирование вопросов взаимодействия промышленных компаний-недропользователей и коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) в местах их компактного проживания»  28 апреля 2015 года в Госсобрании (Ил Тумэн) Якутии.

Шадрин В.И.,

1 вице-президент АКМНС РС (Я),

ИГИиПМНС СО РАН

Учет интересов коренных малочисленных народов Севера при принятии решений в сфере недропользования

Конституционные нормы и федеральное законодательство Российской Федерации включают нормы, которые защищают традиционный образ жизни и природопользование малочисленных народов и обязывают органы публичной власти обеспечивать права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания и хозяйствования.

На территории Якутии находятся богатейшие месторождения алмазов, угля, нефти, газа, железной руды, благородных, цветных и редких металлов, сурьмы, золота, серебра. К сожалению, природные ресурсы являются для коренных народов скорее проклятием, чем богатством. Этот потенциал вовлекается в хозяйственный оборот, идет новая волна индустриализации. Интенсивное промышленное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации существенно сокращает возможности ведения традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера: из традиционного хозяйственного оборота изымаются значительные площади оленьих пастбищ и охотничьих угодий, при этом часть используемых прежде для традиционных промыслов земель и водоемов в связи с экологическими проблемами теряют свое назначение. К потере или резкому ухудшению состояния традиционных для занятий аборигенов земель ведут также строительство дорог, трубопроводов и другой инфраструктуры, использование экологически вредных транспортных средств и строительной техники различного назначения, другие виды техногенного воздействия на природу.

Для создания прочных основ устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Якутии, которые по-прежнему сохраняют духовное единение с природой и потому болезненно воспринимающие любое вторжение в их жизненную среду, особенно промышленное освоение, важнейшим принципом выступает сбалансированное решение задач промышленного освоения с сохранением традиционных видов хозяйственной деятельности народов Севера. Поэтому взаимодействие промышленных компаний и коренного населения неизбежно должно происходить в рамках диалога, а в будущем – и соуправления.

Выделю следующие уровни взаимодействия коренных народов с промышленными компаниями. Это:

1. Уровень игнорирования – решения принимаются без учета мнения коренного населения, промышленное освоение обосновывается общегосударственными интересами или преподносится как забота о местном населении, т.е. народы являются объектами политики;

2. Уровень диалога – существуют механизмы учета мнения коренных народов, при принятии решения необходимо их свободное предварительное и осознанное согласие;

3. Уровень соуправления – все решения по вопросам, связанными с коренными народами, принимаются с их обязательным участием, при этом их представители имеют право вето, законодательно закреплены права коренных малочисленных народов Севера, осуществляется соуправление природными ресурсами, т.е. коренные народы являются субъектами политики.

Для России в целом характерен первый уровень взаимодействия – коренные народы продолжаются оставаться «малыми», с мнением которых не считаются.

В некоторых регионах наблюдается переход ко второму уровню. Так, в Республике Саха (Якутия) обязательными являются информирование о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, проведение консультаций и согласование проекта с местным населением, организация и проведение общественных слушаний, а также этнологической экспертизы. К сожалению, это пока не стало правилом, но законодательная база создана. Т.е. мы можем сказать, что в республике существует«правовое принуждение» к диалогу и необходимо добиваться исполнения принятых законов.

Для полноценного учета мнения коренных народов мы должны организовать системную работу на всех этапах принятия решений в сфере недропользования.

I этап: предварительный

Многие задачи стоят перед коренными народами и их общинами еще на стадии до начала каких-либо работ. Решение их позволит вести более приемлемый диалог в ситуации планирования хозяйственной деятельности на территориях коренных народов. Реальная угроза для коренных народов — потери исторических земель, мест проживания и территорий традиционного природопользования: оленьих пастбищ, охотничьих угодий, рыболовных участков и участков сбора дикоросов. Поэтому необходимо их своевременное юридическое оформление.

На практике многие общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования едва ли возможно. Поэтому важно проводить обучающие правовые семинары для представителей коренных народов по регистрации общин и оформлению земельных прав.

С другой стороны, нужно восстановить финансирование программы документирования земель и объектов традиционной хозяйственной деятельности, проведения кадастровых и землеустроительных работ. Это позволит не только оформить земельные права, но и правильно оценивать возможный ущерб при изъятии земель или промышленном освоении.

Министерству культуры и духовного развития РС(Я) совместно с органами местного самоуправления необходимо провести документирование объектов природного и культурного наследия коренных народов и создание соответствующих баз данных.

Наиболее полно отношения, связанные с правом КМНС на земли и иные ресурсы, регламентируются Федеральным законом от 7 мая 2001 года «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». По смыслу названного закона выделение территорий традиционного природопользования представляет собой организационно-правовую форму реализации малочисленными народами права на земли и сопутствующих прав. Это позволит обеспечить:

- охрану природных ресурсов и запрещение видов хозяйственной деятельности, отрицательно влияющих на их сохранность;

- возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Севера хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;

- получение части дохода от эксплуатации природных ресурсов промышленными предприятиями и организациями.

Существует правовая база для образования территорий традиционного природопользования.

- Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»;

- Закон РС (Я) от 13 июля 2006 З № 755-III «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»;

- Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2006 г. № 267 «Об утверждении Положения о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха».

Вплоть до 2014 года территории традиционного природопользования относились к особо охраняемым природным территориям, который предусматривал особый статус и запрещал многие виды хозяйственной и промышленной деятельности на этих территориях. В настоящий момент территории традиционного природопользования являются особо охраняемыми территориями.

На местном уровне, т.е. на уровне муниципальных образований нужно разработать и принять положения о ТТП, которые согласно ФЗ будут устанавливать особый правовой режим этих территорий. Это означает, что ни один хозяйствующий субъект не сможет проводить любую предпринимательскую деятельность, включая промышленное освоение, без учета мнения соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время в Республике Саха (Якутия) территории традиционного природопользования регионального значения не созданы, образованы территории традиционного природопользования местного значения на территории Оленекского эвенкийского национального района, Беллетского эвенкийского национального наслега Алданского района, Тянского национального наслега Олекминского района, Силянняхского наслега Усть-Янского района. Находятся на согласовании проекты актов о создании территории традиционного природопользования местного значения Момского, Нерюнгринского районов. Созданы ТТП и в некоторых других районах, но они не прошли еще полностью процедуру оформления.

За прошедшие годы большая работа по созданию территорий традиционного природопользования была проведена Марфусаловым Д.Д. Николаевым А.П., Лебедевым А.З при поддержке Департамента по делам народов РС (Я).

В настоящий момент в других районах, необходимо продолжить работу по созданию территорий традиционного природопользования. Органы государственной власти республики ведут планомерную работу в этом направлении. Однако не все в этом вопросе зависит от них. Главным фактором в создании территории традиционного природопользования является инициатива граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований. Федеральным законом установлено, что территории традиционного природопользования создаются на основании письменных обращений представителей малочисленных народов.

Необходимо ускорить эту работу не только потому, что в тех или иных районах планируется или ведется промышленная деятельность, но немаловажным фактором является то, что готовится ревизия и по другим статьям законодательства в отношении территорий традиционного природопользования, направленная на то, что порядок создания, установления границ и правового режима будет определяться только Правительством Российской Федерации, а не субъектами РФ и органами местного самоуправления.

II этап: подготовительный

На подготовительном этапе обязательно должно быть информирование, консультации и согласование проекта с местным населением, а также проведение общественных слушаний по оценке воздействия на окружающую среду. У нас в республике к этому добавились ОВЭС и этнологическая экспертиза.

Неотъемлемой частью этого этапа является обязательное информирование общественности и органов местного самоуправления о намечаемой хозяйственной деятельности на территориях коренных народов. В реальности этот принцип часто нарушается, местное население часто узнает о проектах только после начала каких-либо работ. Недропользователи должны уведомлять о своих планах и Департамент по делам народов, уполномоченный орган Правительства РС(Я) по этнологической экспертизе, и общественность и органы местного самоуправления. Необходимо предусмотреть жесткие санкции за нарушение данного принципа вплоть до аннулирования лицензии на право пользования недрами.

Более того, хозяйствующий субъект не может получить разрешение на промышленное освоение на территории ТТП без учета мнения соответствующих муниципальных образований. Но есть примеры грубого нарушения этого положения, что недопустимо.

Важнейшим условием согласования проекта с населением является проведение общественных слушаний. Существует определенные правила их проведения, включающей в т.ч. и ознакомление со всей проектной документацией, в которой должны быть и материалы Оценки воздействия на окружающую и этнологическую среду. Общественные слушания подразумевают получение свободного предварительного и осознанного согласия населения на проведение подобной деятельности. При обязательном соблюдении экологических требований и устойчивого развития местного сообщества с сохранением языка и культуры. Еще несколько лет назад наши люди практически не участвовали в подобных мероприятиях, объяснявшееся и низким уровнем правовой грамотности, и отсутствием информации, и слабым уровнем самоорганизации, и неверием в возможность влияния на происходящие процессы, и т.д. Была и психология необязательности учета мнения местного населения, когда общественные слушания проводились в крупных населенных пунктах, городах, удаленных от мест реализации проектов и где местные жители имели мало возможности принять участие в этих слушаниях. Тем не менее, за последние годы проведена достаточно большая работа, для того чтобы преодолеть эти негативные факторы. Это и семинары по повышению компетентности населения, и взаимодействие и обмен опытом со специалистами, коллегами, сородичами из других регионов и общественных организаций, и работа с самими компаниями, и, что немаловажно, позиция республиканских органов власти.

В результате представители коренных малочисленных народов Севера сейчас принимают активное участие во всех проводимых общественных слушаниях. Более того, в двух случаях нам удалось добиться переноса общественных слушаний в места компактного проживания этих народов. Наши представители старались изучить материалы, насколько возможно позволяет компетенция, связывались со специалистами, вносили свои предложения. Главное, удалось сломать определенные стереотипы, добиться определенного диалога, уйти от простого отрицания любого промышленного освоения. Здесь необходимо подчеркнуть, что коренные народы не против промышленного развития, плодами которого в том числе они тоже пользуются. Местные общины выступают за максимально бережное, экологически чистое промышленное освоение, что часто промышленниками и властями неверно преподносится как ретроградство, выступление против прогресса.

Важным достижением нашей республики является прохождение этнологической экспертизы. В 2010 г. в Республике Саха (Якутия) был принят закон 820-3 № 537-IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». Этот закон является первым подобным законом на территории Российской Федерации, который предусматривает изучение влияния строительства промышленных объектов на коренные народы и компенсацию этим народам за причиненный ущерб и установил обязательность проведения этнологической экспертизы.

В целях реализации вышеуказанного закона 6 сентября 2011 г. вышло Постановление Правительства Респу6лики Саха (Якутия) № 428 «О порядке организации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов», определен уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в области этнологической экспертизы, установлен Порядок проведения этнологической экспертизы. Департаментом по делам народов РС (Я) разработан Административный регламент предоставления государственной услуги по организации проведения этнологической экспертизы.

В республике за эти годы проведены несколько этнологических экспертиз на существующей законодательной основе. Результатом проведенной работы стало и понимание проблем, связанных с проведением этнологической экспертизы.

Например, это касается методик. Необходима доработка и адаптация к региональным условиям разработанной в свое время Минрегионом РФ Методики исчисления размера убытков, причиненных коренным малочисленным народам Севера в результате промышленного освоения территорий. К примеру, данная Методика позволяет вычислить хозяйственный ущерб, но она не может рассчитать ущерб этносоциальной среде – языку, культуре, традиционным знаниям и т.д.

Следующий вопрос, механизм воздействия на крупные российские компании, которые могут игнорировать местные законы. Определенным инструментом являются существующие Операционная политика Всемирного банка «Коренные народы» 4.10 и принципы Международного финансового клуба, которые заставляют компании, действующие на международном финансовом рынке, такие как «РусГидро», «Сургутнефтегаз», «Мечел» и другие как-то реагировать на требования коренных малочисленных народов Севера. Но некоторые госкомпании, такие как Газпром и Роснефть, пока не считают необходимым идти на какие-либо контакты, не говоря уже о диалоге. Пока, к сожалению, у нас нет соответствующих правовых рычагов на федеральном уровне.

Республика Саха (Якутия) - первый и пока единственный субъект РФ, где принят закон об этнологической экспертизе. Но так как соответствующих норм в федеральном законодательстве нет, компании вправе оспаривать эти региональные требования или диктовать свои условия их выполнения. Но необходимо принятие подобного закона в других субъектах, а на федеральном уровне проекта федерального закона «Об оценке воздействия на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционное природопользование коренных малочисленных народов Российской Федерации».

III этап: этап реализации

На стадии реализации необходимо вести работу в следующих направлениях:

Во-первых, это создание коллективного органа для проведения консультаций между представителями промышленной компании, органов власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов – например, наблюдательного совета или этноэкологического совета. Это необходимо для постоянного трехстороннего взаимодействия промышленной компании, органов власти и коренного населения, решения спорных вопросов и разрешения проблемных ситуаций. Для этого промышленная компания должна предусмотреть создание в своей структуре управления на период строительства и эксплуатации подразделения no взаимодействию с коренным и местным населением.

К сожалению, у нас нет информации о создании подобных подразделений в компаниях или коллективных органов на районном уровне.

Во-вторых, обязательно должны быть заключены соглашения между коренными народами, органами власти и промышленными компаниями по реализации конкретных программ смягчения негативного воздействия проекта на традиционный образ жизни коренных народов, адаптации и устойчивого социально-экономического развития отдельных общин и сельских сообществ коренных малочисленных народов в условиях изменений, возникающих в ходе реализации проекта.

Разработка таких программ комплексных мер, в том числе компенсационных, по обеспечению устойчивого развития мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов предусмотрена ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 № 538-IV) и Постановлением Правительства Республики Саха от 06 сентября 2011 г. № 428 «О порядке организации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов».

Такие соглашения должны быть ориентированы, главным образом, на повышение качества жизни коренного населения,развитие поселений коренных народов Севера, их общин и территорий, реализацию программ сохранения культуры с вовлечением коренных и местных сообществ в новые экономические отношения, возникающие в ходе реализации проекта. Они предусматривают не только профессиональное обучение и индивидуальное трудоустройство представителей коренных народов, но и взаимовыгодное сотрудничество компаний и организаций коренного населения, связанных с переработкой и маркетингом продукции традиционного природопользования (например, мяса, рыбы, дикоросов), традиционных промыслов (например, пошива меховых изделий, производство сувенирной продукции), участием в некоторых видах работ (например, прокладка просек, другие подрядные работы), мероприятия по поддержке традиционных отраслей – шефство над оленеводческими и промысловыми бригадами, строительство объектов для обработки продуктов традиционного хозяйства, содействие в подготовке специалистов, востребованных в традиционном хозяйстве (зоотехник, ветеринар и др.).

В конкретных отношениях должны также оговариваться: цели использования земельных участков, сроки пользования, границы размещения и правовой режим использования промысловых объектов инфраструктуры, режим пользования водными и иными природными ресурсами и т.д.

Должна поощряться практика принятия компаниями внутренних актов (например, социальных кодексов, правил поведения) с включением норм, определяющих их отношение к коренным малочисленным народам с позиций уважения культуры и образа жизни данных народов.

Также в течение эксплуатационного периода проекта необходимо оценивать эффективность выполнения достигнутых соглашений, установить насколько выполняются обязательства, принятые компанией в отношении общин, т.е. как реализуются планы, разработанные на этапе проектирования. У нас нередки ситуации, когда подписанные соглашения и носят рамочный характер. Чтобы они не остались пустыми декларациями, должны приниматься конкретные программы с контролем исполнения.

В-третьих, важнейшим остается проведение экологического и этнологического мониторинга, включая обязательное участие местных общин в этом мониторинге.

Т.е. заказчик проекта должен принять Программу этноэкологического мониторинга за проведением изысканий и строительством объектов, включающего и последующее уточнение размеров ущерба, как экологического, так и социально-экономического, в том числе и размера убытков землепользователей. Также отслеживаются положительные и отрицательные изменения в жизни традиционной этнической общности и этнокультурной среде. При необходимости по результатам мониторинга принимаются корректирующие решения, которые включаются в действующие долговременные трехсторонние соглашения.

При этом компания должна содействовать получению представителями коренных народов необходимыx знаний и навыков для участия в этноэкологическом мониторинге.

Конечно, на стадии мониторинга необходимо обеспечить хорошее сотрудничество с научными учреждениями и экологическими организациями, которые могли бы дать экспертную оценку.

В настоящий момент, у нас практически нет примеров успешного сотрудничества и учета мнений коренных народов на стадии реализации проекта согласно вышеприведенным стандартам.

IV этап: постпроектный

Последний этап проекта связан с завершением эксплуатации ресурсов. Согласно законодательству, на этой стадии должно быть проведено восстановление нарушенных природных экосистем, включая рекультивацию возвращаемых в хозяйственный оборот угодий (сельскохозяйственных, лесных, охотничьих, рыбопромысловых). Восстановлению подлежат земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых.

Восстановление нарушенных экосистем может осуществляться путем рекультивации, либо методом консервации деградированных земель, дальнейшее хозяйственное использование которых временно нецелесообразно. Консервация проводится с целью предотвращения дальнейшей деградации для естественного восстановления плодородия почв, продуктивности экосистем, реабилитации загрязненных территорий.

Подразумевается, что на этих территориях должны вновь развиваться оленеводство, вестись охотничий промысел, ловиться рыба, собираться ягода.

И здесь также важно участие общин: так представители местного сообщества могут привлекаться компаниями к восстановительным и рекультивационным работам, представители общественности должны участвовать совместно с природоохранными структурами в оценке восстановления природных ландшафтов.

И здесь у нас нет еще примеров сотрудничества с промышленными компаниями.

Завершая свое выступление, я бы хотел обратить внимание, что нам необходимо добиваться, чтобы у нас на каждом этапе реализации промышленного было участие и учет мнения коренных народов. Только тогда мы сможем говорить, что мы наладили диалог с промышленными компаниями. При этом хотел бы отметить, что главным гарантом учета нашего мнения все-таки стало бы владение местными сообществами акциями промышленных компаний, реализующими проекты добычи полезных ископаемых. Потенциал в данном направлении заложен в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции», который нами еще не используется.

Обеспечить бесконфликтное сосуществование промышленных компаний и постоянно проживающего здесь населения практически невозможно, поэтому выход из объективного конфликта интересов – диалог, т.е. переговоры и нахождение компромиссных решений, а в дальнейшем и участие коренных народов в соуправлении природными ресурсами.